12月22日,東莞市政府頒布《東莞市企業(yè)信息公示和信用約束管理暫行辦法》,將于2017年1月1日起實(shí)施,試行期三年?！掇k法》是我市首個(gè)企業(yè)信用體系建設(shè)方面的政府規(guī)范性文件,也是我市貫徹落實(shí)《廣東省市場監(jiān)管條例》,明晰企業(yè)信用監(jiān)管有關(guān)規(guī)定,探索以信用監(jiān)管為核心的現(xiàn)代市場監(jiān)管體系的重要舉措,對(duì)于我市全面推進(jìn)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制綜合試點(diǎn)試驗(yàn)工作,著力營造法治化國際化營商環(huán)境有重要意義。

一、《辦法》出臺(tái)背景及定位

信用監(jiān)管是建設(shè)現(xiàn)代市場監(jiān)管體系的核心內(nèi)容。黨的十八大以來,國家、省就完善企業(yè)信用監(jiān)管制度作出了一系列部署。國務(wù)院先后出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》、《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》等文件,明確要求加快市場主體信用信息平臺(tái)建設(shè),建立健全守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制。國家有關(guān)部委先后簽署了失信企業(yè)、失信被執(zhí)行人、重大稅收違法案件當(dāng)事人等多份失信主體聯(lián)合懲戒備忘錄,初步構(gòu)建起“一處失信,處處受限”的工作格局。今年10月1日實(shí)施的《廣東省市場監(jiān)管條例》明確,各級(jí)人民政府及其市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)建立信用監(jiān)管制度,完善市場主體信用信息的采集、記錄和交換共享機(jī)制,強(qiáng)化信用信息的公開、公示和應(yīng)用?！稐l例》專設(shè)“信用監(jiān)管”章節(jié),對(duì)信息統(tǒng)一歸集公示、信用分類監(jiān)管等作出了明確規(guī)定,為深化信用監(jiān)管提供了法律依據(jù)。從國家到地方,整個(gè)“嚴(yán)管”的制度設(shè)計(jì)框架已經(jīng)非常清晰,就是要全力構(gòu)建以信用監(jiān)管為核心的現(xiàn)代市場監(jiān)管體系。

東莞作為商改試點(diǎn),在改革紅利的逐步疊加下,全市市場主體一直保持快速增長態(tài)勢。全市2013年新登記市場主體10.6萬戶,2014年新登記11.4萬戶,2015年新登記12.3萬戶。而僅今年1-11月,新登記市場主體達(dá)15.8萬戶,全市累計(jì)市場主體總量已突破80萬大關(guān),達(dá)到82.9萬戶,創(chuàng)下歷史新高。隨著改革不斷深入,市場活力持續(xù)激發(fā),監(jiān)管體量大幅增長,新業(yè)態(tài)主體不斷涌現(xiàn),僅依靠政府監(jiān)管力量已經(jīng)難以完全適應(yīng)當(dāng)前監(jiān)管形勢的需要,加快構(gòu)建以信息歸集共享為基礎(chǔ),以信息公示為手段,以信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管制度,促進(jìn)企業(yè)自律、強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)管,推動(dòng)建成多元共治的監(jiān)管格局,成為了加強(qiáng)“嚴(yán)管”的必由之路。早在2014年,東莞在企業(yè)信用監(jiān)管方面就先行一步,出臺(tái)《關(guān)于深化商事登記制度改革加強(qiáng)市場監(jiān)管的實(shí)施意見》,提出建立信用約束管理制度,并自主開發(fā)了企業(yè)信用信息公示系統(tǒng),歸集整合各部門的涉企信息。但是,由于全市層面缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范,各部門的推進(jìn)力度不一,信息公示范圍有待進(jìn)一步明確,標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步統(tǒng)一,各部門對(duì)失信企業(yè)的信用約束管理合力有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

今年5月份,東莞獲認(rèn)定為全國12個(gè)、廣東唯一一個(gè)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制綜合試點(diǎn)試驗(yàn)城市?！吨泄矕|莞市委關(guān)于以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為統(tǒng)領(lǐng)推動(dòng)在更高起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)更高水平發(fā)展的意見》將建立完善信用約束機(jī)制作為加強(qiáng)法治環(huán)境建設(shè)的措施之一。貫徹全市構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的工作部署,市工商局在市政府的統(tǒng)籌下,細(xì)化國家和省有關(guān)工作要求,發(fā)揮東莞商改先發(fā)優(yōu)勢,全力構(gòu)建“一個(gè)辦法、兩張清單(企業(yè)信息公示清單和企業(yè)信用約束管理清單)、兩個(gè)支撐系統(tǒng)(市企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和市協(xié)同監(jiān)管信息化系統(tǒng))”為核心的企業(yè)信用體系?！?/span>1+2+2”體系的基礎(chǔ),就是《東莞市企業(yè)信息公示和信用約束管理暫行辦法》。該辦法的出臺(tái),標(biāo)志著企業(yè)信息公示和信用約束管理制度以政府規(guī)范性文件形式固化了下來。一方面,明確企業(yè)信息公示范圍,實(shí)現(xiàn)信息資源的共享,將企業(yè)信用信息歸集到同一企業(yè)名下,并通過市企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)集中公示,有利于企業(yè)相關(guān)信息透明化,社會(huì)公眾和政府管理部門、行業(yè)組織都能夠方便、及時(shí)、全面地了解企業(yè)信息,為全社會(huì)對(duì)企業(yè)信用狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督提供機(jī)制保障,強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任,提高企業(yè)誠信自治水平。另一方面,市場監(jiān)管從依靠傳統(tǒng)的行政審批和行政處罰手段,向注重運(yùn)用信息公示、社會(huì)監(jiān)督等信用監(jiān)管手段轉(zhuǎn)變,政府切實(shí)轉(zhuǎn)變職能,減少對(duì)企業(yè)直接干預(yù),強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的信用約束管理,充分發(fā)揮信用在維護(hù)市場秩序中的作用,推動(dòng)企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一?！掇k法》作為我市全面深化企業(yè)信用體系建設(shè)的綱領(lǐng)性文件,必將對(duì)東莞市場環(huán)境和法治環(huán)境建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

二、《辦法》框架及主要內(nèi)容

《辦法》共6章29條,對(duì)部門信息歸集的提供主體、歸集范圍、時(shí)限,以及信息公示的渠道、標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)要求作出了具體規(guī)定,明晰了部門實(shí)施信用約束管理和跨部門聯(lián)合懲戒的要求。主要包括六方面內(nèi)容:

(一)明確職責(zé)分工。建設(shè)全市統(tǒng)一的企業(yè)信用信息公示系統(tǒng),統(tǒng)籌歸集、公示、管理企業(yè)信息,向社會(huì)公眾提供“一站式”企業(yè)信息查詢服務(wù)。市工商局承擔(dān)系統(tǒng)開發(fā)、建設(shè)、維護(hù)責(zé)任,統(tǒng)籌企業(yè)信息公示和信用約束管理工作。市電子政務(wù)辦負(fù)責(zé)系統(tǒng)的技術(shù)支持。行政部門負(fù)責(zé)企業(yè)信息的記錄、上傳、更新、異議處理及信息安全工作,并依法開展企業(yè)信用約束管理工作。

(二)明確信息歸集的相關(guān)要求。明確信息歸集的范圍、規(guī)范、時(shí)限、交換渠道。將企業(yè)信息分為基本信息、經(jīng)營信息、良好信息和警示信息四類。建立企業(yè)信息公示清單,明確企業(yè)信息公示的項(xiàng)目和內(nèi)容。行政部門按照清單將企業(yè)信息歸集至公示系統(tǒng),并按照“誰產(chǎn)生,誰提供,誰負(fù)責(zé)”的原則,對(duì)信息的合法性、真實(shí)性、及時(shí)性和完整性負(fù)責(zé)。

(三)明確信息公示的相關(guān)要求。明確信息公示的期限,以及信息公示的更新、更正、異議處理程序。要求行政部門在辦理相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí),應(yīng)通過市企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)直接查詢企業(yè)基本信息。公民、法人或者其他組織可以通過系統(tǒng)打印企業(yè)基本信息的紙質(zhì)證明,行政部門通過系統(tǒng)進(jìn)行比對(duì)、校驗(yàn)后,應(yīng)對(duì)打印的證明予以認(rèn)可。

(四)明確信用約束的相關(guān)要求。明確部門在日常監(jiān)督管理以及行政許可、資質(zhì)審核、表彰評(píng)優(yōu)、政府采購、國有土地出讓、招投標(biāo)、進(jìn)出口、出入境、政府購買服務(wù)、優(yōu)惠政策及資金支持等工作中,應(yīng)將企業(yè)信用狀況作為重要依據(jù)和考量因素。對(duì)信用狀況良好的企業(yè),采取支持激勵(lì)手段;對(duì)有警示信息記錄企業(yè),采取八類重點(diǎn)監(jiān)管和約束、限制措施。各部門分別制定信用約束管理辦法。需要實(shí)施跨部門聯(lián)合懲戒的,由發(fā)起部門和參與部門簽署合作備忘錄。市工商局會(huì)各部門編制企業(yè)信用約束管理清單,明晰信用約束管理的對(duì)象、手段和措施,并通過協(xié)同監(jiān)管信息化系統(tǒng)信用聯(lián)合懲戒模塊,實(shí)現(xiàn)失信聯(lián)合懲戒的發(fā)起響應(yīng)、信息共享、驗(yàn)證反饋等動(dòng)態(tài)協(xié)同。

(五)明確法律責(zé)任。規(guī)定各部門應(yīng)嚴(yán)格按照國家保密規(guī)定管理和使用企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)。明確部門及其工作人員的管理責(zé)任。建立監(jiān)督考核機(jī)制,定期對(duì)各有關(guān)單位的工作落實(shí)情況進(jìn)行督促檢查。

(六)規(guī)定參照?qǐng)?zhí)行的情況。規(guī)定個(gè)體戶、農(nóng)民專業(yè)合作社的信息公示和信用約束管理,參照《辦法》規(guī)定執(zhí)行。企業(yè)拒不執(zhí)行生效司法判決、裁定的信息,參照《辦法》規(guī)定進(jìn)行歸集、公示。

三、《辦法》的創(chuàng)新點(diǎn)和亮點(diǎn)

(一)明確信息公示的內(nèi)容,企業(yè)信息公示更加規(guī)范、統(tǒng)一、透明。信息歸集公示是信用監(jiān)管的基礎(chǔ)。過去,雖然政府部門掌握企業(yè)的信息,也對(duì)外公開,但是具體公開哪些內(nèi)容,并沒有進(jìn)行過系統(tǒng)的梳理,各部門信息公開沒有確立一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),信息的完整性、及時(shí)性、關(guān)聯(lián)性不充分?！掇k法》明確了在保守國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的前提下,依法歸集并公開涉企信息的原則。同時(shí),也明確了按照基本信息、經(jīng)營信息、良好信息和警示信息四個(gè)方面對(duì)涉企信息進(jìn)行分類歸集,并作了具體列舉。以企業(yè)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼、企業(yè)名稱作為關(guān)聯(lián),將信息整合歸集記于同一企業(yè)名下,建立企業(yè)信用檔案,形成企業(yè)的全景信息畫像,保證公示信息的完整統(tǒng)一,方便各部門掌握企業(yè)的全面情況,提高監(jiān)管的有效性和針對(duì)性;方便公眾系統(tǒng)了解企業(yè)的信用狀況,防范交易風(fēng)險(xiǎn),降低交易成本。

(二)統(tǒng)一信息公示的渠道,為社會(huì)公眾提供便捷的查詢平臺(tái)。過去,企業(yè)的各類信息呈碎片化狀態(tài)散落在不同部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)和門戶網(wǎng)站?！掇k法》明確要通過市政務(wù)信息資源共享平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)一的數(shù)據(jù)歸集,通過市企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進(jìn)行集中公示,有利于真正實(shí)現(xiàn)信用信息互通共享和全面公開。各部門分別制定企業(yè)信息公示清單,對(duì)照清單,將履職過程中產(chǎn)生的涉及企業(yè)信用的信息,包括工商登記、許可審批、企業(yè)年報(bào)、監(jiān)督檢查、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、行政處罰、黑名單等等,錄入上傳到市政務(wù)信息資源共享平臺(tái)。市工商局升級(jí)改造現(xiàn)有的市企業(yè)信用信息公示系統(tǒng),該系統(tǒng)和共享平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)接,對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行集中歸集、管理和公示,為政府部門和社會(huì)公眾提供“一站式”查詢服務(wù)。公眾可以通過該系統(tǒng)查詢企業(yè)信息,部門可以通過該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息互通,做到“一網(wǎng)歸集,雙向服務(wù)”。同時(shí),系統(tǒng)按照國家數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)建設(shè),可以與國家、省系統(tǒng)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接。目前,市企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)已基本完成升級(jí)改造。下來還將同步開發(fā)公示系統(tǒng)的移動(dòng)端,將企業(yè)信用查詢功能嵌入微信“城市服務(wù)”平臺(tái),探索拓展“移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)+信用查詢”渠道,最大限度方便社會(huì)公眾。

(三)開辟互聯(lián)網(wǎng)證明打印和查詢驗(yàn)證通道,有效為企業(yè)節(jié)省辦事成本。企業(yè)在辦理表彰申報(bào)、商貿(mào)交易、銀行貸款、仲裁和訴訟等事務(wù)過程中,往往要用到企業(yè)基本信息紙質(zhì)證明材料,這些材料以往需要到部門窗口打印,耗費(fèi)了企業(yè)的時(shí)間和交通成本。以企業(yè)的工商登記機(jī)讀資料為例,這個(gè)材料只能在市工商局窗口打印并蓋章后,才被認(rèn)定為真實(shí)有效?！掇k法》其中一個(gè)創(chuàng)新和突破,就是明確允許企業(yè)在市企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)直接打印企業(yè)基本信息,各部門對(duì)其真實(shí)性和法律效力予以認(rèn)可,省卻了群眾來回奔波的煩惱。每一份通過系統(tǒng)打印的企業(yè)基本信息,打印頁面下方會(huì)記錄信息更新時(shí)間和打印時(shí)間。同時(shí),打印時(shí)系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)生成一個(gè)具有唯一性的標(biāo)識(shí)碼,并在后臺(tái)保留一份與該標(biāo)識(shí)碼相對(duì)應(yīng)的PDF文檔,加注數(shù)字簽名,確保不可篡改。行政部門收取該資料時(shí),可以在公示系統(tǒng)輸入標(biāo)識(shí)碼,調(diào)出系統(tǒng)后臺(tái)對(duì)應(yīng)保存的PDF文檔進(jìn)行比對(duì),以查驗(yàn)其真實(shí)性,防范不法分子弄虛作假?，F(xiàn)階段正在做系統(tǒng)打印模塊測試,近期將首先開通工商機(jī)讀資料證明打印服務(wù)。隨著數(shù)據(jù)歸集的逐步完整,這一服務(wù)將拓展到其他行政許可領(lǐng)域。

(四)細(xì)化行政部門對(duì)失信企業(yè)的約束、限制措施,完善信用約束管理機(jī)制。在此之前,雖然其他先行地區(qū)較早地出臺(tái)了有關(guān)企業(yè)信用管理的規(guī)范性文件,但是相關(guān)規(guī)定主要集中在企業(yè)信息公示方面,鮮有對(duì)企業(yè)約束的具體規(guī)定。《辦法》明確了行政部門對(duì)有警示信息記錄的企業(yè),可視其情節(jié)采取八類重點(diǎn)監(jiān)管和約束、限制措施。八類措施包括:一是列為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象;二是在行政許可、資質(zhì)認(rèn)定過程中從嚴(yán)審查、依法限制或取消有關(guān)申請(qǐng)資格;三是取消行政便利措施的資格;四是限制享受財(cái)政資金補(bǔ)助等政策扶持;五是限制參加政府各類表彰獎(jiǎng)勵(lì)及誠信公示活動(dòng);六是限制參加政府采購、招投標(biāo)、國有土地出讓等活動(dòng);七是限制企業(yè)法定代表人(負(fù)責(zé)人)擔(dān)任相關(guān)職務(wù)和參加評(píng)先評(píng)優(yōu);八是法律、法規(guī)規(guī)定的其他約束限制措施。推動(dòng)各部門依法依規(guī)加強(qiáng)對(duì)失信企業(yè)的行政性約束和懲戒。同時(shí),《辦法》也鼓勵(lì)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)以及社會(huì)組織在信用貸款、項(xiàng)目合作、商業(yè)投資、商務(wù)采購、經(jīng)營決策等活動(dòng)中,通過市企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)查詢和使用企業(yè)信息,對(duì)有警示信息記錄的企業(yè)采取必要的約束措施,防范交易風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)行業(yè)自律,推動(dòng)形成市場化的激勵(lì)和約束機(jī)制。

(五)建立跨部門聯(lián)動(dòng)響應(yīng)和失信懲戒機(jī)制,最大限度地發(fā)揮信用監(jiān)管的震懾作用。過去,部門對(duì)失信企業(yè)的約束往往局限于本部門職能范圍內(nèi)的領(lǐng)域,受制于部門間信息不互通、信息化建設(shè)不同步等原因,缺乏實(shí)施聯(lián)動(dòng)約束的手段和載體,更多是個(gè)案懲戒,對(duì)失信企業(yè)的震懾力有限。《辦法》明確升級(jí)改造現(xiàn)有的協(xié)同監(jiān)管信息化系統(tǒng),開發(fā)建設(shè)失信企業(yè)聯(lián)合懲戒模塊。需要對(duì)失信企業(yè)實(shí)施跨部門聯(lián)合懲戒的,由發(fā)起部門和參與部門簽署合作備忘錄,并將備忘錄注冊(cè)到聯(lián)合懲戒模塊。發(fā)起部門通過模塊,向參與部門實(shí)時(shí)推送失信企業(yè)信息。參與部門在業(yè)務(wù)辦理時(shí),登錄模塊單體或批量查詢驗(yàn)證失信企業(yè)信息,如查詢到屬《備忘錄》中明確的聯(lián)合懲戒對(duì)象,依法采取相應(yīng)的約束限制措施,并通過模塊反饋懲戒結(jié)果。目前,聯(lián)合懲戒模塊完成開發(fā)并投入使用。市工商局率先與17個(gè)部門簽署了《東莞市經(jīng)營異常及嚴(yán)重違法失信企業(yè)聯(lián)合懲戒工作備忘錄》,《備忘錄》參與部門成為首批上線應(yīng)用的部門。下來,各監(jiān)管部門也將在更多的監(jiān)管領(lǐng)域探索跨部門合作,通過簽署合作備忘錄等方式,建立跨部門監(jiān)管合作機(jī)制,并嵌入到聯(lián)合懲戒模塊。各部門、多領(lǐng)域環(huán)環(huán)相接,全方位實(shí)施信用監(jiān)管,形成“一處失信,處處受限”的工作機(jī)制。