為進(jìn)一步規(guī)范我市房屋市政工程發(fā)包與承包行為，保證工程質(zhì)量和施工安全，有效遏制違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠違法行為，維護(hù)建筑市場秩序和參建方合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕1號）（以下簡稱《認(rèn)定查處辦法》）等法律、法規(guī)、規(guī)章及文件規(guī)定，我局印發(fā)了《東莞市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市房屋市政工程發(fā)承包行為管理的通知》（以下簡稱《通知》），自2023年5月1日起施行，有效期至2028年4月30日。為保障《通知》相關(guān)措施落地實(shí)施，現(xiàn)就有關(guān)問題進(jìn)行政策解讀。
一、起草背景及思路
2022年4月，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)堅(jiān)決防范遏制重特大事故的若干措施》第八條規(guī)定：嚴(yán)厲查處違法分包轉(zhuǎn)包和掛靠資質(zhì)行為。嚴(yán)肅查處建筑施工、礦山、化工等高危行業(yè)領(lǐng)域違法分包轉(zhuǎn)包行為，嚴(yán)肅追究發(fā)包方、承包方相應(yīng)法律責(zé)任。嚴(yán)格資質(zhì)管理，堅(jiān)持“誰的資質(zhì)誰負(fù)責(zé)、掛誰的牌子誰負(fù)責(zé)”，對發(fā)生生產(chǎn)安全事故的嚴(yán)格追究資質(zhì)方的責(zé)任，遏制出借資質(zhì)、無序擴(kuò)張。國有企業(yè)特別是中央企業(yè)要發(fā)揮表率作用，企業(yè)集團(tuán)總部要建強(qiáng)安全生產(chǎn)專業(yè)技術(shù)管理團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)對下屬企業(yè)安全生產(chǎn)的指導(dǎo)、監(jiān)督、考核和獎懲，不具備條件的不得盲目承接相關(guān)業(yè)務(wù)，并加強(qiáng)對分包單位等關(guān)聯(lián)單位安全生產(chǎn)的指導(dǎo)、監(jiān)督，實(shí)行安全生產(chǎn)的統(tǒng)一管理；對違法分包轉(zhuǎn)包的行為，通報(bào)其上級主管部門及紀(jì)檢監(jiān)察部門，并依規(guī)依紀(jì)依法追究相關(guān)人員責(zé)任?！锻ㄖ窂臇|莞實(shí)際出發(fā)，以目標(biāo)管理、過程監(jiān)管、問題矛盾為導(dǎo)向，多管齊下，推行精細(xì)化管理，增強(qiáng)時效性和可操作性，探索管理措施創(chuàng)新。堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，緊扣遏制違法違規(guī)行為、保障工程質(zhì)量安全、優(yōu)化營商環(huán)境三大主要目標(biāo)，明確各參建單位主體責(zé)任，依法規(guī)范各建設(shè)主體行為，健全工程監(jiān)管體系；堅(jiān)持過程監(jiān)管，抓住制定招標(biāo)文件、簽訂承包合同、施工現(xiàn)場管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，尋找完善監(jiān)管體系的突破點(diǎn)，提升建設(shè)工程標(biāo)后監(jiān)管效能；堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從源頭上尋找解決對策和方法，同時加大行政監(jiān)督檢查以及責(zé)任追究執(zhí)行力度，治理行業(yè)亂象，營造健康有序的建筑市場環(huán)境。
二、主要內(nèi)容解讀
?。ㄒ唬┟鞔_各方責(zé)任。《通知》對建設(shè)單位、承包單位、分包單位、監(jiān)理單位四方主體責(zé)任進(jìn)行了具體明確，一是明確建設(shè)單位責(zé)任，建設(shè)單位必須依法發(fā)包工程，加強(qiáng)合同訂立階段發(fā)承包管理，逐漸建立發(fā)承包信息告示牌制度，強(qiáng)化施工階段發(fā)承包管理，積極舉報(bào)違法行為，強(qiáng)化限額以下工程管理。二是明確承包單位責(zé)任，承包單位必須依法分包工程，自行完成建設(shè)工程主體結(jié)構(gòu)或關(guān)鍵性工作的施工；組建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，配備項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等相應(yīng)管理人員，規(guī)范管理人員管理，落實(shí)管理人員職責(zé)，嚴(yán)格到崗履責(zé)；規(guī)范分包單位管理，經(jīng)登記的分包單位才能進(jìn)入施工現(xiàn)場施工，強(qiáng)化對分包單位管理；規(guī)范材料設(shè)備采購和資金流水管理，建立管理臺賬，以備檢查。三是明確分包單位管理，分包單位必須在資質(zhì)范圍內(nèi)依法承接工程；組建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)管理人員，嚴(yán)格到崗履責(zé)；加強(qiáng)施工班組管理，建立動態(tài)施工班組管理臺賬，應(yīng)與工人簽訂勞務(wù)合同或用工協(xié)議后，并對工人進(jìn)行用工實(shí)名登記后，才能允許其進(jìn)場施工。四是明確監(jiān)理單位責(zé)任，監(jiān)理單位必須依法承接監(jiān)理工程；建立項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)理單位管理人員責(zé)任，嚴(yán)格履行管理；加強(qiáng)現(xiàn)場巡視，積極舉報(bào)巡視過程發(fā)現(xiàn)的違法行為。
（二）加大違法違規(guī)處理力度。一是嚴(yán)格承包單位、監(jiān)理單位管理人員履職管理，依據(jù)《東莞市房屋建筑與市政基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目管理人員到崗履職工作方案》（東建質(zhì)安〔2021〕19號）有關(guān)規(guī)定處理。二是實(shí)行信用懲戒，對承包單位未按要求建立分包信息、資金、材料管理臺賬、存在發(fā)承包違法行為和監(jiān)理單位存在監(jiān)管不到位，隱瞞、包庇建設(shè)單位、施工單位違法發(fā)承包等行為的，實(shí)行信用懲戒。三是嚴(yán)格執(zhí)行“一案雙查”機(jī)制，對因違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠、拖欠工程款等導(dǎo)致的拖欠農(nóng)民工工資的，或發(fā)生質(zhì)量安全事故的，或安全文明施工管理不到位的，嚴(yán)格執(zhí)行“一案雙查”機(jī)制，既要依法查處拖欠農(nóng)民工工資問題，又要嚴(yán)厲查處發(fā)承包違法行為。四是依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕1號），從嚴(yán)從重查處違法行為。五是對認(rèn)定有轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法行為的施工單位，依法限制其參加工程投標(biāo)活動、承攬新的工程項(xiàng)目。六是對認(rèn)定有轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法行為的施工單位，依法重新核查企業(yè)資質(zhì)。七是對全部或部分使用國有資金的項(xiàng)目，建設(shè)單位被認(rèn)定有違法發(fā)包行為的，移送其上級主管部門及紀(jì)檢監(jiān)察部門。八是通過信用中國（東莞）平臺，曝光企業(yè)違法違規(guī)行為。
?。ㄈ?qiáng)化監(jiān)管措施。一是落實(shí)屬地責(zé)任。按屬地管理原則，建立網(wǎng)格化監(jiān)管體系，進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管。二是強(qiáng)化限額以下工程監(jiān)管。各園區(qū)（鎮(zhèn)街）住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門指導(dǎo)各村（社區(qū)）按照《東莞市進(jìn)一步加強(qiáng)限額以下房屋建筑和市政工程安全隱患整治工作方案》（東建質(zhì)安〔2022〕11號）加強(qiáng)小型房建工程、建筑室內(nèi)外裝飾裝修工程和房屋修繕加固工程、污水處理工程、零星工程、自建房等限額以下工程管理。三是落實(shí)“一案雙查”工作機(jī)制。對符合“一案雙查”的，開展調(diào)查取證，及時收集證據(jù)，形成證據(jù)鏈條，及時查處。四是強(qiáng)化日常監(jiān)管和專項(xiàng)整治。建立常態(tài)化檢查清單，明確檢查內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)涉嫌違法，及時查處。五是加強(qiáng)發(fā)承包行為信息化管理。加強(qiáng)發(fā)承包行為信息化監(jiān)管，建立發(fā)承包數(shù)據(jù)模塊，強(qiáng)化數(shù)據(jù)信息安全管理，保證數(shù)據(jù)安全。
?。ㄋ模┘訌?qiáng)信息公開公示。一是強(qiáng)化發(fā)承包信息采集及公開。依托市實(shí)名制管理平臺建立發(fā)承包數(shù)據(jù)庫，并在官方網(wǎng)站設(shè)立發(fā)承包信息專欄，向社會公開項(xiàng)目發(fā)承包信息，接受社會監(jiān)督。二是曝光違法典型案例。對于已作出行政處罰的發(fā)承包違法行為典型案例，通過官方網(wǎng)站、微信公眾號等渠道曝光相關(guān)信息。三是暢通舉報(bào)熱線。暢通發(fā)承包違法行為投訴舉報(bào)途徑，鼓勵項(xiàng)目從業(yè)人員、社會群眾舉報(bào)發(fā)承包違法行為。
（五）強(qiáng)化執(zhí)法能力建設(shè)。一是充實(shí)基層執(zhí)法力量。屬地住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)配備不少于2名行政執(zhí)法人員，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的檢查、復(fù)查、抽查、核查、調(diào)查等工作。二是加強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)。通過指引、培訓(xùn)、執(zhí)法觀摩、案件協(xié)辦等，加強(qiáng)對市、園區(qū)（鎮(zhèn)街）兩級執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力。三是強(qiáng)化參建方法律培訓(xùn)，屬地住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)對各項(xiàng)目參建方開展建筑市場行為有關(guān)法律培訓(xùn)，增強(qiáng)參建方主要管理人員的法律意識。
三、政策預(yù)期效果和影響
《通知》致力于構(gòu)建一套契合東莞實(shí)際、行之有效的監(jiān)管模式和體系，相關(guān)措施落實(shí)后預(yù)計(jì)主要將達(dá)到以下幾方面效果和影響。一是通過壓實(shí)參建各方主體責(zé)任，落實(shí)合同履約管理，遏制轉(zhuǎn)包違法分包掛靠等違法行為，確保建設(shè)資金落到實(shí)處，保障建設(shè)工程質(zhì)量以及施工安全。二是有利于進(jìn)一步減少勞資糾紛、拖欠工程款、拖欠農(nóng)民工工資等現(xiàn)象，推進(jìn)和諧勞動關(guān)系的形成。三是弘揚(yáng)契約精神，以企業(yè)誠信帶動社會誠信建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化我市營商環(huán)境，促進(jìn)建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
東莞市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局
2023年4月4日
政策文件：東莞市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市房屋市政工程發(fā)承包行為管理的通知
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