東莞市人民政府關于印發(fā)《關于深化

拓空間改革有序推進城市更新

的實施意見》的通知

東府〔2024〕90號

各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處），市府直屬各單位：

　　現(xiàn)將《關于深化拓空間改革有序推進城市更新的實施意見》印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

東莞市人民政府

2024年9月25日

關于深化拓空間改革有序推進

城市更新的實施意見

　　為貫徹落實黨中央、國務院關于實施城市更新行動的決策部署，進一步完善城市功能、提升城市品質(zhì)、改善人居環(huán)境，更好發(fā)揮城市更新示范城市作用，根據(jù)《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》（國辦發(fā)〔2023〕25號）、《住房城鄉(xiāng)建設部關于扎實有序推進城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30號）等有關文件要求，率先轉變超大特大城市發(fā)展方式，結合東莞實際，現(xiàn)就我市有序推進城市更新提出以下意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想

　　以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、二十屆三中全會精神，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，堅持以人民為中心，以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領，以體制機制改革為動力，深入實施城市更新行動，系統(tǒng)有序推進舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造提升，加強城市基礎設施建設，將東莞打造成為宜居、韌性、智慧的現(xiàn)代化城市。

　　（二）工作目標

　　——到2025年，可持續(xù)的城市更新政策體系、工作機制、技術制度全面完善，一批重點示范項目動工建設；

　　——到2030年，各類安全風險隱患有效消除，城市生態(tài)宜居水平顯著提升、基礎設施體系更加完善、安全韌性能力穩(wěn)步增強，生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間實現(xiàn)“三生融合”；

　　——到2035年，高質(zhì)量可持續(xù)的城市發(fā)展模式全面形成，千萬人口全面實現(xiàn)共生共榮發(fā)展，東莞成為宜居、韌性、智慧的現(xiàn)代化都市。

　　（三）工作原則

　　1．以人為本，共識共贏。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，將“以人為本”作為實施城市更新行動的出發(fā)點和落腳點。全市上下一心，推動城市更新成為東莞未來發(fā)展的最大共識，通過城市更新，滿足人民群眾更美好的發(fā)展需求，推動千萬人口共生共榮發(fā)展。

　　2．系統(tǒng)謀劃，分類推進。將城市更新與低效用地再開發(fā)、城中村改造、歷史文化保護、房地產(chǎn)建設、鄉(xiāng)村振興一體化謀劃，形成空間規(guī)劃、土地利用、資金管理、城市經(jīng)營、利益分配、住房建設、產(chǎn)業(yè)轉型的系統(tǒng)性推進體系。實事求是推進城市更新，堅持拆治興并舉，成熟一個、推進一個，實施一項、做成一項。

　　3．政府主導，規(guī)劃引領。全面強化城市更新的政府統(tǒng)籌，落實鎮(zhèn)街（園區(qū)）黨委政府的主體責任，形成政府統(tǒng)籌、市場參與、多方共贏的實施體系。構建基于國土空間規(guī)劃的城市更新改造規(guī)劃體系，從“自下而上”的拼湊式規(guī)劃轉變?yōu)槿小耙槐P棋”規(guī)劃。強化新型社區(qū)打造，分類、分區(qū)、分片立體化推進空間規(guī)劃治理。

　　4．依法依規(guī)，攻堅克難。加快推動地方立法，確保有法可依、有章可循。堅持問題導向、目標導向，以法治思維破解城市更新“兩違”處理、留守戶處置等難題。堅持穩(wěn)妥有序改革，妥善銜接新舊政策、新舊項目。

　　二、系統(tǒng)謀劃，分類有序改造

　　（四）堅持城市體檢先行

　　堅持問題導向，劃細城市體檢單元，查找群眾反映強烈的難點、堵點、痛點問題，查找影響城市競爭力、承載力和可持續(xù)發(fā)展的短板弱項。推動城市體檢結果運用與城市更新深度融合，將城市體檢發(fā)現(xiàn)的問題短板作為城市更新的重點，明確城市更新重點方向和實施范圍，編制城市更新專項規(guī)劃和年度實施計劃。加強歷史文化保護傳承，在城市更新實施前開展歷史文化資源調(diào)查評估，堅持保護優(yōu)先、落實應保盡保。

　　（五）構建“大中小圈”管控體系

　　打造連片集中的“大中小圈”改造格局，強化空間引導、功能引導和時序引導?！按笕Α笔俏沂形磥?0年實施城市更新的范圍?！爸腥Α笔腔凇按笕Α边x定的近5年重點推進的城市更新區(qū)域?！靶∪Α笔浅鞘懈碌哪甓葘嵤╉椖炕蝾A備項目，在“中圈”里根據(jù)改造緊迫性、成熟度、重要性以及土地供應節(jié)奏，綜合識別劃定。大圈、中圈、小圈實施動態(tài)調(diào)整機制，將經(jīng)論證具備條件的項目納入城市更新年度計劃。除存量項目、政府收儲項目、城中村改造項目外，原則上禁止“工改居”項目，采取拆除新建方式的城市更新居商項目須納入城市更新（城中村）“大圈”范圍。

　　（六）創(chuàng)新實施規(guī)劃改革

　　建立國土空間總體規(guī)劃、城市更新專項規(guī)劃、城市更新單元規(guī)劃三類規(guī)劃編制體系。國土空間總體規(guī)劃，對轄區(qū)內(nèi)國土空間開發(fā)保護作出總體安排，強調(diào)戰(zhàn)略目標和空間引領，進行底線管控約束。城市更新專項規(guī)劃，是國土空間總體規(guī)劃在城市更新領域空間利用的細化和落實，由市級統(tǒng)籌編制，明確全市更新目標、更新策略、重點任務和實施措施。城市更新單元規(guī)劃作為專項詳細規(guī)劃，由鎮(zhèn)街（園區(qū)）組織編制，經(jīng)法定程序?qū)徟?，納入“一張圖”管理，作為規(guī)劃許可依據(jù)。鎮(zhèn)街（園區(qū)）在編制城市更新單元規(guī)劃前，原則上應依據(jù)國土空間總體規(guī)劃、城市更新專項規(guī)劃等編制片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃。

　　（七）“拆治興”分類并舉

　　結合全域土地綜合整治、耕地集聚區(qū)保護、基礎設施能級提升、公共空間優(yōu)化升級、產(chǎn)業(yè)片區(qū)改造提速、歷史文化價值彰顯等工作，因地制宜采取拆除新建、整治提升、拆整結合等方式，推進城市更新。具備條件的優(yōu)先實施拆除新建，按照城市標準高水平規(guī)劃和實施。不具備拆除新建條件的，實施整治提升，通過建筑局部拆建、功能改變、整飾修繕等微改造，消除安全隱患、完善公共設施、提高居住品質(zhì)。介于兩者之間的，實施拆整結合，對安全隱患大、影響公共交通區(qū)域優(yōu)先拆除，“以拆除促整治”，切實提升城市綜合環(huán)境。

　　（八）分類打造新型社區(qū)

　　按照新型社區(qū)定位，推進城市更新，打造新型城市社區(qū)、新型產(chǎn)業(yè)社區(qū)、新型鄉(xiāng)村社區(qū)、新型農(nóng)田生態(tài)社區(qū)。新型城市社區(qū)，重點提升城市公共服務配套，持續(xù)強化中心城區(qū)首位度，打造生活便利、環(huán)境優(yōu)美、管理有序的城市空間。新型產(chǎn)業(yè)社區(qū)，聚焦產(chǎn)業(yè)轉型升級，引導產(chǎn)業(yè)工人市民化，打造一批配套集中、功能齊備、產(chǎn)城人融合的綜合性產(chǎn)業(yè)新城、重點產(chǎn)業(yè)基地或平臺、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)、低成本產(chǎn)業(yè)空間。新型鄉(xiāng)村社區(qū)，著力發(fā)掘不同鄉(xiāng)村獨有的自然、文化與社會價值，提升鄉(xiāng)村空間活力和風貌特色，打造城市功能型鄉(xiāng)村、城鄉(xiāng)融合型鄉(xiāng)村、特色服務型鄉(xiāng)村。新型農(nóng)田生態(tài)社區(qū)，營造現(xiàn)代化都市休閑景觀，推動農(nóng)文旅融合發(fā)展，以保護、恢復連片優(yōu)質(zhì)耕地和農(nóng)用地為目標，形成一批良田公園，系統(tǒng)構建以大山大水、小山小湖、生態(tài)廊道為基礎的生態(tài)安全格局。

　　（九）推進韌性安全城市建設

　　推進“平急兩用”公共基礎設施建設，加強設施適應性改造，進一步完善公共服務保障體系，推動基礎設施能級提升，增強城市綜合承載力。重點推進城市地下管網(wǎng)更新改造、城市污水收集處理提質(zhì)增效、市政基礎設施補短板。實施“瓶頸路”升級改造，暢通城市交通“微循環(huán)”，解決“停車難”等問題。建立多層級、全覆蓋的公共服務體系，鼓勵建設完整居住社區(qū)，完善社區(qū)配套設施，引導專業(yè)機構、村（居）民參與社區(qū)共建，加強設施管理運營及維護更新。

　　三、以人為本，重構改造流程

　　（十）充分尊重群眾意愿

　　城市更新項目推進實施需充分征詢相關權益人的意愿與社會公眾意見，凝聚共識高效推進，保障群眾合法權益。城市更新項目啟動前，屬地鎮(zhèn)街（園區(qū)）要做好改造范圍內(nèi)土地及房屋的權益人更新改造意愿摸查。涉及城中村改造的，項目啟動前應經(jīng)改造范圍所在村的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員同意，改造過程中要充分聽取村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對改造方案、征收補償方案、集體資產(chǎn)處置等的意見，保障村民知情權和參與權。

　　（十一）加強政府“統(tǒng)籌做地”

　　強化政府對土地一級市場的全面把控，明確鎮(zhèn)街（園區(qū)）政府是城市更新的責任主體。鎮(zhèn)街（園區(qū)）可委托市（園區(qū)）屬國企、鎮(zhèn)（街道）屬企業(yè)、市（園區(qū)）屬國企與鎮(zhèn)（街道）屬企業(yè)控股企業(yè)以及市政府同意的其他企業(yè)，協(xié)助政府推進前期土地整備工作。鎮(zhèn)街（園區(qū)）政府或其委托做地的企業(yè)可依法依規(guī)引入專業(yè)技術機構，協(xié)助開展基礎測繪、規(guī)劃方案編報、補償方案擬定、搬遷談判等工作，服務期限原則上不超過一年。城市更新項目按規(guī)定享受行政事業(yè)性收費減免和政府性基金支持，相關納稅人按規(guī)定享受稅收優(yōu)惠政策。

　　（十二）規(guī)范權益認定與補償

　　制定全市城市更新補償安置指引，統(tǒng)一全市搬遷補償標準，完善城市更新不動產(chǎn)權益核查機制，遏制非法牟利和超額索求補償行為。依法認定不動產(chǎn)合法權屬，完善歷史權益確認機制，根據(jù)權屬與權益核查結果，實施差異化補償標準和補償程序。具備合法權屬來源證明的土地和房屋，充分保障權屬人合法權益，給予合理補償，更新項目范圍內(nèi)的土地及房屋以不動產(chǎn)權屬證書或者登記證明、用地批準文件和其他合法權屬證明文書作為權屬認定依據(jù)。無完整合法權屬來源證明的土地和房屋，實際使用人同意改造實施的，經(jīng)屬地政府、村組集體調(diào)查、核實、公示無異議后，可作為補償安置協(xié)議的簽約主體，按照更新片區(qū)或項目范圍內(nèi)同等形態(tài)、同等體量物業(yè)的補償安置條件給予適當補償；實際使用人不同意實施改造，循行政復議、行政訴訟途徑解決的，按生效法律文書進行補償或賠償。經(jīng)行政機關確認為違法建筑的，依法予以處置或拆除，不予補償或賠償（生效法律文書載明相關內(nèi)容的除外）。

　　（十三）擇優(yōu)確定實施主體

　　城市更新可采取政府收儲、公開招引實施主體、權利人自行改造等改造模式。采取政府收儲改造模式的，政府主導完成土地整理后，將更新單元內(nèi)土地收儲入庫，其中經(jīng)營性用地采取招拍掛方式公開出讓。采取公開招引實施主體模式推進城市更新的，政府在公開交易方案中明確改造開發(fā)條件（單元規(guī)劃方案、區(qū)片容積率、區(qū)片地價起始價等），在市公共資源交易平臺以“公開擇優(yōu)、掛牌競價”原則，招引實施主體，實施主體限期內(nèi)通過收購歸宗、作價入股或者權益轉移等方式完成土地整理后，辦理土地出讓和產(chǎn)權登記。公開招引實施主體模式的更新項目在公開掛牌前，可由政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與各權利人、實際使用人實施前置簽約，原則上保證簽約率達到80%，鎮(zhèn)街（園區(qū)）政府綜合研判更新項目掛牌后可在規(guī)定期限內(nèi)完成要約收購的，可降低前置簽約比例。市公共資源交易中心發(fā)布確定公開招引實施主體公告后，實施主體應于6個月內(nèi)完成要約收購權益土地面積合計占比與人數(shù)合計占比達到90%及以上。簽約期限屆滿，實施主體要約收購簽約率不達90%的，經(jīng)市政府同意后清退實施主體，更新項目五年內(nèi)不再重啟。

　　（十四）堅持實施凈地出讓

　　建立健全征收制度，依法實施征收。城市更新范圍內(nèi)土地權利清晰、更新范圍內(nèi)所有權益人補償安置落實到位、沒有法律經(jīng)濟糾紛、規(guī)劃條件明確、具備動工開發(fā)所必需的其他基本條件的，可實施凈地出讓。為維護和增進社會公共利益，推進國土空間規(guī)劃的實施，城市更新項目已簽訂搬遷補償協(xié)議的權益土地面積和人數(shù)占比均超90%，鎮(zhèn)街（園區(qū)）可經(jīng)市政府同意后對未簽約部分土地及房屋進行單元切割，也可提請市人民政府依法依規(guī)實施集體土地征地、國有土地上房屋征收。屬地政府在申請征收土地時應如實說明個別未達成補償協(xié)議的實際情況，市人民政府應當在征收土地公告期限屆滿后依法及時作出征地補償安置決定。

　　四、依法依規(guī)，破解更新難題

　　（十五）明確公共利益屬性

　　建立政府、企業(yè)、產(chǎn)權人、群眾等多主體參與機制，強化城市更新的公共利益屬性，將公眾參與貫穿于城市更新全過程，確保更新后有效提升社會和人民福祉，提升綜合環(huán)境，促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展。加強城中村改造的法制保障，推動東莞城中村改造立法，完善行政裁決、政府強制執(zhí)行與司法程序相銜接的機制。

　　（十六）拓寬安置房籌集渠道

　　創(chuàng)新實施貨幣補償、實物補償?shù)妊a償方式。支持政府、實施主體、做地主體、村集體經(jīng)濟組織，通過新建、移交接收、購買、租賃、調(diào)整使用等多種方式籌集安置房。安置房可采取國有土地劃撥、國有土地協(xié)議出讓、國有土地公開出讓、集體土地自用、集體土地流轉等方式供地。采取國有土地劃撥方式的，可由政府批準單位實施開發(fā)建設。采取國有土地協(xié)議出讓方式的，可由政府批準單位或符合條件的市場主體實施開發(fā)建設。采取國有土地公開出讓方式的，屬地政府可通過購買物業(yè)、移交接收貢獻物業(yè)等方式籌集安置房，相關要求在土地出讓條件中明確。實施公開招引實施主體模式的，可約定由實施主體負責建設安置房和落實補償。

　　（十七）嚴格落實農(nóng)房管控

　　規(guī)范農(nóng)民房權屬認定、報建管理，疏堵結合有序?qū)嵤┺r(nóng)民房管控，保障村民合法權益。加快推動不動產(chǎn)確權發(fā)證，對于不符合發(fā)證條件的，允許通過拆除超建、違建等手段規(guī)范化管理、合法化后確權發(fā)證。集體土地已納入全市城市更新年度計劃拆除新建范圍的，統(tǒng)一納入農(nóng)房禁建區(qū)，原則上禁止改建、重建或新建農(nóng)房。對于已納入農(nóng)房禁建區(qū)且已納入城市更新拆除新建范圍的已批未建農(nóng)房，充分尊重村民意愿，屬地鎮(zhèn)街（園區(qū)）應妥善解決村民安置問題。充分考慮城市發(fā)展彈性，根據(jù)規(guī)劃調(diào)整變化、重大重點項目謀劃推進進度等，定期對“農(nóng)房禁建區(qū)、限建區(qū)和可建區(qū)”范圍進行動態(tài)更新，并按規(guī)定程序批準后公布。

　　（十八）探索實施房屋“三項制度”

　　探索建立房屋體檢、養(yǎng)老金、保險三項制度，為房屋提供全生命周期安全保障。進一步完善經(jīng)營性自建房質(zhì)量安全以及房屋檢查、安全鑒定等相關標準。房屋所有權人、委托管理人應當認真履行管理職責，承擔房屋自查、維護、修繕責任，保障房屋的安全、整潔、規(guī)范、美觀。房屋權屬不清或者房屋所有權人下落不明時，實際使用人或者財產(chǎn)代管人應當按照前述規(guī)定承擔房屋管理維護責任。

　　（十九）全面強化“兩違”治理

　　嚴厲打擊違法用地、違法建設行為，以推進城市更新為契機，直面問題，強化執(zhí)法，確保“兩違”零新增、去存量，全面規(guī)范土地管理和規(guī)劃建設秩序。完善“兩違”治理體制機制，出臺全市違法建設分類認定處置實施方案和工作指引，建立“兩違”硬任務臺賬，分類型、分主次、分時序、分階段積極穩(wěn)妥推進“兩違”治理，推動城市環(huán)境綜合提升。

　　（二十）優(yōu)化集體收益分配

　　鎮(zhèn)街（園區(qū)）應當對納入年度計劃的城市更新項目所在的村域范圍開展體檢評估，村（居）委員會應當予以協(xié)助，體檢評估結果作為農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營純收入和改造收益進行再投入的依據(jù)。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在城市更新中發(fā)揮主動性作用，按照民主決策程序依法依規(guī)盤活集體資產(chǎn)，推動集體經(jīng)濟組織將農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營純收入不低于一定比例投入舊村整治活化、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設或購置工業(yè)廠房等固定資產(chǎn)投資。涉及城中村改造的，集體補償貨幣總額的三分之一優(yōu)先用于改造項目所在村域鄉(xiāng)村治理、整治活化、產(chǎn)業(yè)升級等，以促進村居綜合環(huán)境明顯改善、保證村集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。探索建立集體經(jīng)濟組織的股東分紅、村（社區(qū)）干部薪酬管理與城中村改造工作完成成效掛鉤機制，根據(jù)改造項目實施完成情況，可適度增加或減少股東分紅、干部績效薪酬。

　　五、加強保障，推動改造落地

　　（二十一）加大資金保障

　　充分用好中央補助資金、超長期特別國債、城中村專項借款、專項債等支持，積極發(fā)揮財政資金的乘數(shù)效應。大力優(yōu)化投資開發(fā)路徑、模式，優(yōu)化國有資本布局結構調(diào)整，強化國企參與城市更新開發(fā)運營投資，切實在加快形成新質(zhì)生產(chǎn)力、增強發(fā)展新動能中發(fā)揮引領作用。堅持公開招引資金實力雄厚、信用等級好、改造經(jīng)驗豐富的優(yōu)質(zhì)企業(yè)作為實施主體，發(fā)揮其綜合開發(fā)優(yōu)勢，借助其市場融資優(yōu)勢，推動改造資金投資落地。建立“資金、空間、項目”三位一體的投資機制，將資金支持轉化為具體的落圖落宗的有效項目，按圖作戰(zhàn)，每個環(huán)節(jié)推動形成實物投資量。各鎮(zhèn)街（園區(qū)）要做到改造資金綜合平衡、動態(tài)平衡，避免新增地方政府債務風險。

　　（二十二）強化簡政放權

　　深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，給予基層更有力的政策和審批支撐，充分發(fā)揮屬地主觀能動性。根據(jù)東莞市直管鎮(zhèn)的行政架構，市直部門、功能區(qū)管理機構依法依規(guī)充分賦權屬地政府在“兩違”處置、土地和房屋征收等方面的職能，全面提升屬地政府行政效能。完善城市更新市鎮(zhèn)聯(lián)動機制，市直責任部門依法予以指導，督促屬地聚焦更新項目實施主體、實施路徑、實施內(nèi)容、重點難點、保障措施，形成“鎮(zhèn)街主導、一體謀劃、分期實施、掛圖作戰(zhàn)、定期督導”的工作閉環(huán)。建立更新項目技術審查與行政審批分離制度，市直部門按規(guī)定采購第三方技術審查服務，采信第三方技術審查結果，推動審批效率提升。

　　（二十三）強化組織保障

　　各鎮(zhèn)街（園區(qū)）要構建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，針對各城市更新項目組建決策統(tǒng)籌組、技術服務組、綜合拆遷組三大工作組，由屬地主要領導負總責，親自上陣，親自謀劃，親自落實。強化黨員、公職人員的正面帶頭作用，搭建黨群聯(lián)動機制，推動實施城中村改造房屋信息填報與調(diào)查，建立城中村物業(yè)管理長效機制。落實“三個區(qū)分開來”，充分調(diào)動和保護干部的改革積極性，上下齊心推動改革攻堅取得更大成果。

　　（二十四）強化司法保障

　　對城市更新工作中符合相關條件的人員依法提供法律援助。支持推動法律咨詢參與城市更新各環(huán)節(jié)，調(diào)處群眾矛盾、歷史問題，普及法律基礎知識，引導合理認知，助推更新項目順利實施。建立和完善矛盾糾紛多元化解機制，促進人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解聯(lián)動，深化調(diào)解、行政復議等非訴訟糾紛解決方式與訴訟的銜接。相關權益人在城市更新中申請行政復議、行政訴訟的，相關部門要切實全面保障其合法權益。

　　（二十五）強化宣傳保障

　　加強示范引領和輿論引導，建立健全城市更新先進案例、典型事跡的發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、選樹機制，挖掘優(yōu)秀事跡、人物、經(jīng)驗。運用各類媒體加大對優(yōu)秀改造項目和典型案例的宣傳報道力度，推廣經(jīng)驗做法和創(chuàng)造性實踐，形成比學趕超的生動局面。積極推動突出成果作為示范內(nèi)容，向全市覆蓋推廣。加強信息互動傳遞，提升群眾參與度、獲得感，增強改造幸福指數(shù)，營造全社會共同推動的良好氛圍。

　　本文件自2024年11月1日起施行，有效期至2029年10月31日。此前我市已出臺的有關規(guī)定與本意見不一致的，以本意見為準。